非技術(shù)成本高企是制約新能源平價(jià)上網(wǎng)的關(guān)鍵因素

不可否認(rèn)的是，相對(duì)于歷史悠久、技術(shù)成熟、商業(yè)模式完善的燃煤發(fā)電，風(fēng)電、光伏、光熱、生物質(zhì)發(fā)電等新能源的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不成熟，仍屬于“幼稚性行業(yè)”，技術(shù)成本是新能源電力度電成本較高的重要原因。

但更為重要的是，土地、稅收等非技術(shù)因素是當(dāng)前導(dǎo)致新能源電力成本高企、難以在發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)的關(guān)鍵因素。以光伏發(fā)電為例，2016年我國(guó)光伏平均度電成本約為0.596元/千瓦時(shí)，其中，土地成本約0.3元/千瓦時(shí)，非技術(shù)成本占比超過(guò)了50%。

土地成本居高已經(jīng)成為困擾新能源電力平價(jià)上網(wǎng)的攔路虎，根據(jù)國(guó)家能源十三五規(guī)劃，風(fēng)電、光伏開始向消納能力較強(qiáng)的中東部轉(zhuǎn)移，而中東部人口集中，土地資源相對(duì)稀缺，用地難、用地成本高的問(wèn)題將更加凸顯。

差別化用地政策落實(shí)層度不一。2015年，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào))，提出采取差別化用地政策支持新能源等新業(yè)態(tài)發(fā)展。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋�、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案。但是，在項(xiàng)目的實(shí)際開發(fā)過(guò)程中，大多數(shù)地區(qū)對(duì)占用未利用地、農(nóng)用地的光伏、風(fēng)電項(xiàng)目辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)，大幅提高了新能源的建設(shè)成本。以20MW的光伏電站為例，工業(yè)用地出讓按最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)約為4萬(wàn)元/畝，光新增的土地成本就要超過(guò)2000萬(wàn)，如果在建設(shè)用地費(fèi)用高的地區(qū)成本更高。

對(duì)土地的界定標(biāo)準(zhǔn)不同，也給光伏、風(fēng)電等新能源發(fā)電項(xiàng)目帶來(lái)困擾。土地資源涉及國(guó)土、地質(zhì)、水利、氣象、林業(yè)、旅游、交通、軍事等眾多部門，從土地規(guī)劃、用途管制等角度，土地還被劃分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、重點(diǎn)森林保護(hù)區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)等特殊區(qū)域。新能源電力項(xiàng)目需要向各部門溝通確認(rèn)土地性質(zhì)，還要從規(guī)劃、用途管制角度進(jìn)行多次確認(rèn)，使得項(xiàng)目投資開發(fā)周期延長(zhǎng)，對(duì)于地類的界定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，更增加了項(xiàng)目開發(fā)的不確定性。

光伏、風(fēng)電等項(xiàng)目開發(fā)還面臨稅收等不確定因素的影響。根據(jù)《耕地占用稅暫行條例》，“人均耕地不超過(guò)1畝的，單位稅額為每平方米10元-50元”，即對(duì)于耕地占用稅具有5倍的調(diào)整空間。而根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定，城鎮(zhèn)土地使用稅采用有幅度差別定額稅率：大城市1.5-30元，中等城市1.2-24元，小城市0.9-18元，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6-12元，調(diào)整空間達(dá)到了20倍。由于地區(qū)間稅收?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相關(guān)部門自由裁量權(quán)較大，造成新能源電力項(xiàng)目難以把控投資風(fēng)險(xiǎn)。